Documentatie

Algemeen

Door: Jan Schnerr - Laatst aangepast op: 18 juni 2012

Oslo

Sinds 1991 vinden officieel onderhandelingen plaats tussen de Israëlische regering en de vertegenwoordigers van het Palestijnse volk. Doel is een vredesregeling tussen beide partijen. Aanvankelijk trad de PLO op als die vertegenwoordiger. Enkele jaren later werd de Palestijnse Autoriteit (PA) ingesteld als een Palestijnse regering voor de overgangstijd naar het definitieve vredesaccoord. De PA nam de rol van de PLO over in het onderhandelingsproces. Vanaf midden jaren ’90 kreeg de PA ook bestuurlijke taken in delen van de bezette gebieden op de Westelijke Jordaanoever en de Gazastrook. De Verenigde Staten traden op als bemiddelaar (“sponsor”) tussen de partijen. Vanaf de overeenkomst die werd bereikt in een conferentie in 1993 in Oslo en de daarop gebaseerde vervolgovereenkomsten (“Oslo-plus”), worden de onderhandelingen aangeduid met “het Oslo-proces”. Al in het begin sloten de VN en de Europese Unie zich aan bij het Oslo-proces. Later ook Rusland. Deze vier “sponsors” worden sinds 2002 aangeduid met “het Kwartet”. Het Kwartet heeft een eigen status binnen het Oslo-proces.

Binnenlandse context: de bezette gebieden

In 1967 veroverde Israël de Westelijke Jordaanoever op Jordanië, de Gazastrook op Egypte (alsmede de Sinaïwoestijn, die later werd teruggegeven in het kader van een afzonderlijk vredesaccoord met Egypte) en de Golan hoogvlakte op Syrië. Het “vredesproces” heeft betrekking op de Westelijke Jordaanoever en de Gazastrook. De Palestijnse bevolking van deze gebieden heeft niet de Israëlische nationaliteit gekregen en valt onder Israëlisch militair bestuur. Volgens internationaal recht heeft Israël bepaalde verantwoordelijkheden als bezetter; de Israëlische visie wijkt daarvan sterk af. Na een volgende Israëlische oorlog met Egypte in 1973 kwam dat land geleidelijk onder de Amerikaanse strategische paraplu, uitmondend in een vredesverdrag met Israël. In de eerste helft van de jaren ’80 mislukte een pacificatie van de Palestijnen in de bezette gebieden met behulp van door Israël ingestelde dorpsraden. In de tweede helft van dat decennium brak een volksopstand uit (de 1e “intifada”, vanaf 1987). De kosten van de bezetting voor Israël, zowel in militaire termen als op het gebied van imago, namen sterk toe.

De Amerikaanse regeringen kregen eind jaren ’80, begin jaren ’90 (ook in de aanloop van de eerste oorlog tegen Irak) behoefte aan hechtere relaties, ook militair, met Arabische landen. De autocratische regiems in Egypte en op het Arabisch Schiereiland lag “de Palestijnse zaak”, gelet op de binnenlandse publieke opinie echter als een steen op de maag. Er was behoefte aan een mechanisme dat het Israëlisch-Palestijns conflict diplomatiek zou kunnen neutraliseren en het isolement van Israël zou kunnen verminderen. De Israëlische economie veranderde in die tijd van een vrij centraal geleide economie met sterk collectieve instituties (bankwezen, Histadroet, e.d.) in een economie met een steeds sterker wordende private sector. De nieuwe ondernemersklasse had behoefte aan interne rust, participatie van het land in internationale instellingen en uitbreiding van de commerciële kanalen naar het buitenland. Internationale legitimiteit werd ook een economisch belang.

Internationale context

Met de ontbinding van de Sowjet-Unie rond 1990 kwam een einde aan de koude oorlog. Rusland was voor de supermacht VS geen partij meer in het Nabije Oosten. Alleen in Syrië bleef Rusland present. Het machtsmonopolie van de VS ging samen een toenemende militarisering van het buitenlands beleid. Voor de VS nam het belang van Israël toe in het kader van de “herordening van het Midden-Oosten”. In dat kader was het ook van belang dat de Europese bondgenoten zich konden scharen achter een “narratief” dat de Amerikaanse en de Israëlische politiek legitimeerde. De hoofdelementen daarvan waren democratie en het bestrijden van geweld en terrorisme. De koppeling islam – terrorisme kwam tot stand met als centrale as de neoconservatieven in VS en de Israëlische regering. Specifiek ten aanzien van Israël speelden vier stellingen (“framework”) een centrale rol: 1. Israël is een democratie en streeft naar vrede met de Palestijnen 2. Het joodse volk heeft na de Tweede Wereldoorlog recht op een veilige haven, maar Israël (als “toevluchtsoord”) wordt bedreigd door een vijandige, niet-democratische omgeving 3. “Het Westen” oefend druk uit op Israël om in te stemmen met een eigen staat voor de Palestijnen en op de Palestijnen om af te zien van geweld. 4. Organisaties die geweld propageren tegen Israël zijn “terroristische organisaties” en worden uitgesloten van overleg.

Israël en het Westen: parallelle werelden

Ieder land heeft zijn geheimen. De beslotenheid waarin de inner circle van politiek-militaire besluitvormers van de staat Israël strategische en tactische vraagstukken bespreken wijkt sterk af van de gang van zaken in westerse landen. Ook de beste bondgenoot, de VS heeft vaak ten aanzien van cruciale kwesties in het duister getast. Recent openbaar geworden documenten uit het overheidsarchief van Israël uit de periode 1967 geven inzicht in de strategische discussie in de politiek-militaire top over het beleid in vervolg op de verovering van de nieuwe gebieden en in de conclusies die toen getrokken werden. Deze conclusies waren (Ilan Pappe): 1. Massale verdrijving van de Palestijnen uit die pas bezette gebieden, Jeruzalem, de Westoever en Gaza, werd niet als een uitvoerbare optie gezien. 2. Deze Palestijnen zouden geen burgerschap krijgen van de staat Israël op welks grondgebied zij vanaf toen feitelijk leefden. 3. De militaire controle over geen enkele van de veroverde gebieden zou worden losgelaten. NB: Ook de latere terugtrekking uit Gaza en de militaire omsingeling plus blokkade ervan past in dat beleid. 4. De wereld zal (volgens de inschatting van de toenmalige beleidsmakers) de komende realiteit-op-de-grond niet accepteren. Daarom zou een politiek spel moeten worden gecreërd, volgens welk partijen in het conflict gezamenlijk naar oplossingen streefden.

In dit beeld past de beginnende nederzettingenbouw in de periode 1967 -1977, een periode waarin de Arbeiderspartij regeringsverantwoordelijkheid droeg. Een en ander zou betekenen dat er op dit wezenlijke punt van strategie nooit een fundamentele tegenstelling is geweest tussen de Arbeiderspartij en de rechtse partijen, ook niet in de jaren voordat Likoed regeringsmacht verwierf (1977). Dit punt is onder meer van belang omdat in de jaren ’80 en ’90 Europese regeringen concessies aan de Israëlische onderhandelingstaktiek vaak hebben gemotiveerd met het argument dat die krachten in de Israëlische politiek die naar vrede met de Palestijnen streefden, in casu de Arbeidspartij ondersteund moesten worden.

Oslo: inhoud en proces

Agendavorming. In de internationale diplomatie en bij de beïnvloeding van de publieke meningsvorming is agendavorming, in de zin van de “setting”, het “framework” voor een langdurig onderhandelingsproces (“wat is het onderwerp, de agenda?”) van groot belang. Israël, gesteund door politieke elites in de VS en Europa, is daarin zeer succesvol geweest. Mede als gevolg van het feit dat de Palestijnse kant om een veelheid van redenen juist op dit vlak niet effectief kon zijn. Er zijn in de verschillende fasen van het vredesproces enkele telkens terugkerende inhoudelijke en processuele elementen te onderkennen. De term “vredesproces” op zichzelf is overigens omstreden. Met name bij die waarnemers en publicisten die stellen dat de Israëlische politieke en militaire top nimmer van plan is geweest om een akkoord met de Palestijnen te sluiten en het vredesproces altijd heeft gebruikt als een diplomatiek mechanisme dat de potentiële weerstand, met name in Europa en de VS, tegen de nederzettingenpolitiek moest verminderen. Wat betreft deze Israëlische intentie verschillen overigens de meningen onder de critici ten aanzien van het Oslo-proces. Sommigen stellen dat in de eerste periode, ruwweg van 1991 tot 2000, zeker in de Amerikaanse maar ook in de Israëlische top invloedrijke stromingen wel aanstuurden op een akkoord met de Palestijnen. Anno 2012 moet worden geconcludeerd dat het Oslo-proces uitsluitend formele resultaten heeft opgeleverd in de vorm van afspraken met een voorlopig karakter die, voorzover daarin sprake is van substantiële kwesties, die kwesties formuleren op een wijze die niet tastbaar is en ruimte biedt voor geleidelijke betekenisverandering.

Processuele elementen

1. Het formele uitgangspunt in de diplomatie rond het vredesproces dat er sprake is van onderhandelingen tussen in principe gelijke partijen. Twee volkeren die onderhandelen over twee staten, in plaats van een bezetter en een bezette partij. De legalistische benadering aan Israëlische zijde, mede voortkomend uit de zionistische traditie, versterkt deze asymetrie wanneer zaken moeten worden vastgelegd. Ook de strategische band tussen de VS en Israël vergroot de onevenwichtigheid.

2. Het onderscheid tussen geweld door een niet-statelijke partij (in casu de Palestijnen) en geweld door een staat (in casu Israël), waarbij geweld van Palestijnse kant in het algemeen wordt gedefinieerd als terrorisme. In het verlengde hiervan ligt de politieke uitgangsstelling, dat met terroristen geen overleg kan plaatsvinden en de onderhandelaars aan Palestijnse kant zich bij voorbaat van iedere vorm van geweld moeten distantiëren.

3. De vaagheid van de formuleringen op wezenlijke punten. De zogenaamde Clinton-parameters, aan partijen voorgelegd (eind 2000) één maand voor het einde van de termijn van de President, vormden een (politiek ontoereikende) uitzondering. De betekenis van het door particulieren opgestelde Genève Initiatief van 2003 is gelegen in het feit dat deze exercitie aantoonde dat een zeer concreet en gedetailleerd compromis mogelijk was en daarbij aangaf waar het politieke midden lag tussen de gematigde vleugels aan beide zijden.

4. Verschuivende inhoud van essentiële begrippen is een gevolg van het voorgaande. De essentie van het Oslo-proces is “peace”. De Israëlische onderhandelaars leken accoord te zijn gegaan met de formule “land for peace”. (Premier) Netanyahu stelt zich sinds eind jaren ‘90 op het standpunt dat het gaat om “peace for peace” waarmee hij refereert aan de Israëlische opvattingen over veiligheid. Meer recent spreekt de premier over “economic peace”.

5. Het voorlopige karakter van voorgestelde afspraken en de vele “voetnoten” met voorwaarden die telkens moeten worden vervuld alvorens de eigen toezeggingen geldigheid krijgen. Dit fenomeen heeft er in belangrijke mate toe bijgedragen dat de uitvoering van akkoorden telkens vastliep in nog uit te werken “details” die vaak van fundamentele aard waren. Juridisch kreeg dit meestal de vorm van “een overeenkomst om te komen tot een definitieve overeenkomst”. Van belang daarbij is dat gelet op het nederzettingenbeleid, de tijd in het voordeel van Israël werkt. Premier Olmert bijvoorbeeld heeft bij verschillende gelegenheden opgemerkt dat een “final agreement” 20 tot 30 jaar zal vergen om totstand te brengen.

6. De voorwaarden die vooraf aan Palestijnen, ook aan Hamas, worden gesteld alvorens onderhandelingen kunnen worden hervat dan wel een definitieve overeenkomst mogelijk is en die geen equivalent vinden in omgekeerde richting. Een recent voorbeeld (december 2010) is de eis van Israël dat alvorens onderhandeld kon worden de Palestijnse zijde eerst Israël ’s “security concept” zouden moeten accepteren, iets dat in theorie alleen mogelijk is wanneer zo ’n concept zeer gedetailleerd is uitgewerkt in samenhang met andere grote kwesties.

7. De strijdigheid van de concept-oplossingen met het internationaal recht en VN-resoluties. Dit speelt al sinds het initiële Oslo Accoord. Het feit dat de Palestijnen op enkele punten met zulke afspraken accoord zijn gegaan heeft datgene wat waarschijnlijk hun sterkste “kaart” is, namelijk hun juridische positie in het internationaal recht, al in een vroeg stadium verzwakt.

8. Israël beschouwd de dagelijkse gang van zaken in de bezette gebieden als een interne aangelegenheid. Bemoeienis door andere regeringen met bijvoorbeeld de behandeling van Palestijnen daar wordt beschouwd als inmenging in binnenlandse aangelegenheden. Iets waarvoor in het verkeer tussen staten een aanzienlijke horde genomen moet worden, bijvoorbeeld bij eventuele kritiek van de EU op de gang van zaken in de bezette gebieden.

9. Israël heeft herhaaldelijk gesteld dat er “geen partner voor vrede” is. Dit was een eenzijdige stelling omdat hij naar voren werd gebracht in situaties (in de periode Arafat en de periode Abbas) waarin zich een overlegpartner aanbood. Feitelijk gevolg daarvan was telkens vertraging van het proces. Deze handelwijze is alleen mogelijk in een asymmetrische machtsverhouding.

Inhoudelijke elementen:

1. In elke fase en in elk ontwerp-akkoord speelden de grenzen van de Palestijnse staat een sleutelrol. De termen die in de loop van de tijd van Amerikaanse en Europese zijde werden gebruikt in de plaats van het ondubbelzinnige “grenzen van ‘67” (namelijk: “gebaseerd op grenzen van ‘67”, “veilige grenzen met als uitgangspunt de grenzen van ‘67”, “met grenscorrecties ten opzichte van ‘67”) geven aan dat er voor Israël altijd manoevreerruimte werd gelaten ten aanzien van de geografie van een Palestijnse staat. Israël heeft nimmer zijn grenzen bepaald. De Israëlische positie is bovendien al sinds 1967 dat “de gebieden” niet “bezet” zijn maar “betwist” (disputed). Dit legalistische standpunt heeft, omdat het door de VS in feite werd gesteund, het vredesproces vanaf het begin een bepaalde vloeibaarheid gegeven.

2. De status van Jeruzalem. Dit is voor alle partijen een cruciale kwestie ten aanzien waarvan de westerse staten zich in het algemeen iets duidelijker hebben uitgesproken dan ten aanzien van het vorige punt. Zonder echter te kunnen of willen verhinderen dat van Israëlische zijde voortdurend feiten op de grond werden geschapen, met name in de oostelijke ring rond Jeruzalem. Voor Israël is Jeruzalem nimmer onderwerp van onderhandeling geweest. Voor de Palestijnen is een vredesregeling waarin (Oost-) Jeruzalem wordt opgegeven, los van politieke strategie of taktiek, onmogelijk.

3. De kwestie van de Palestijnse vluchtelingen is eveneens een cruciale kwestie waarover nimmer een begin van overeenstemming is bereikt. Termen die circuleren zijn: “terugkeermogelijkheid naar oorspronkelijke woonplaatsen”, “terugkeermogelijkheid naar Palestijnse staat”, “financiële compensatie”, “erkenning van onrecht”, “erkenning van gevoel van onrecht”.

4. Wat betreft het karakter van een Palestijnse staat is de kernvraag of er sprake is van een soevereine staat, vergelijkbaar met vrijwel alle andere zelfstandige staten in de wereld. Met andere woorden, een staat waarin de Palestijnen hun zelfbeschikkingsrecht kunnen uitoefenen met in principe geen andere beperkingen dan die door het internationaal recht aan staten worden opgelegd. Beperkingen die in het Oslo-proces vanaf het begin aan de orde waren betreffen de demilitarisering van die Palestijnse staat en het vraagstuk van het toelaten van de vluchtelingen en hun nakomelingen. De eerste beperking gaat ogenschijnlijk uit van het mogelijk offensieve karakter van de Palestijnse staat, maar heeft in de kern betrekking op het vermogen van die staat zichzelf te beschermen. De tweede beperking, die betreffende de vluchtelingen, gaat los van het herstel van onrecht in het verleden in wezen om de betekenis die deze staat in de toekomst kan hebben voor de Palestijnse natie. Dus voor allen die zich Palestijn voelen, ongeacht waar zij (inmiddels) wonen.

5. De erkenning van Israël als joodse staat is een tot voor enkele jaren niet zo opvallend, maar zeer essentieel punt. Zie hierna.

6. Het afzweren van geweld als eis aan de PA leidt op zijn minst tot isolering van Hamas. Indien de deskundigen die stellen dat een vredesaccoord zonder Hamas niet mogelijk is gelijk hebben, dan is deze eis een onoverkomelijke blokkade. Overigens stellen de VS, Israel en in navolging de EU zich op het standpunt dat Hamas een terroristische organisatie is.

7. Zonder vrije verbinding tussen de Westelijke Jordaanoever en Gaza is een staat die deze gebieden omvat niet realistisch. “Oslo” bevat hierover bepalingen. Israël heeft integratie dan wel aansluiting van beide territoria gedurende “Oslo” vrijwel onmogelijk gemaakt.

Militaire zones ten behoeve van Israël worden in de Oslo Accoorden genoemd (“specified military sites”). De belangrijkste blijkt de Jordaanvallei die een Palestijnse staat zou afsnijden van Jordanië. Zowel de regering Netanyahu eind jaren ’90 als de regering Sharon hebben hier (in 2003-2004) met de Amerikaanse regering overleg over gevoerd. Zeer waarschijnlijk schuilt hier een onoverkomelijke hindernis voor een soevereine Palestijnse staat.

9. Alomvattende vrede: Aan Israëlische zijde is herhaaldelijk gesteld dat vrede met de Palestijnen onderdeel zou moeten zijn van vrede met de omliggende Arabische landen. Als er al een afzonderlijke vredesregeling met de Palestijnen wordt gesloten, dan impliceert deze politieke stellingname dat de veiligheid van Israël niet toestaat dat die staat geheel zelfstandig politieke (en vervolgens economische en militaire) relaties aangaat met Syrië, Libanon en andere staten waarmee Israël geen vredesverdrag heeft.

Erkenning van de “joodse” staat

De erkenning van Israël als joodse staat is de laatste jaren als harde eis op tafel gekomen. Eerst in verband met Hamas, gekoppeld aan de stelling dat Hamas uit is op de vernietiging van Israël. Recenter ook tijdens de vredesconferentie van Annapolis van november 2007 als eis aan Abbas, de fungerend leider van de PA. De erkenning van Israël “als staat” werd door de PLO gedaan in 1988 en werd verder geformaliseerd in de Oslo Accoorden. Die erkenning van het eenduidig joods karakter van de staat Israël zou betekenen dat er geen plaats is, in elk geval niet als volwaardig burger, voor de Israëlische Arabieren die twintig procent van de bevolking van Israël vormen. De eis betekent ook dat vluchtelingen en hun nakomelingen geen recht hebben op terugkeer naar hun oorspronkelijke woonplaatsen. In onderhandelingstermen betekent dit het vooraf “inleveren”, zelfs van een eventueel gematigd onderhandelingsdoel, bijvoorbeeld gericht op een compensatie voor onteigening en toelating tot hun grondgebied van slechts een deel van de betrokkenen.

Het begrip “joodse staat” zoals tegenwoordig door Israël in het internationale overleg naar voren gebracht gaat in zijn consequenties naar niet-joden verder dan het begrip “joodse staat” zoals neergelegd in het Verdelingsplan (Partition Plan) van de Verenigde Naties vlak voor het ontstaan van de staat Israël. Daarin was ruimte voor niet-joden als gelijkwaardige burgers. De presidenten Bush en Obama hebben zich aangesloten bij de eis aan de PA (en de Arabische landen) om Israël als joodse staat te erkennen, zonder dat geheel duidelijk is welke inhoud zij en dus de VS daar aan geven. Het standpunt van de Europese unie is niet duidelijk bepaald.

De kosten van een overeenkomst

Ten tijde van het Camp David overleg in 2000 zijn binnen de Amerikaanse delegatie berekeningen gemaakt van de kosten van uitvoering van de toen voorziene overeenkomst. Deze kwamen toen op $ 70 miljard ( 54 Euro): $ 30 miljard voor regeling van het vluchtelingenvraagstuk, $ 20 miljard voor watervoorziening en $ 20 miljard voor veiligheidsvoorzieningen voor Israël. Deze berekeningen waren exclusief Gaza en de Golan Hoogvlakte.

 

Literatuursuggesties:

1. Joseph Massad. The Persistence of the Palestinian Question: Essays on Zionism and the Palestinian Question. 2006

2. Safieh, Afif. The Peace Proces, From Breakthrough to Breakdown. Saqi Books, Londen, St. Paul/Minn., Beiroet, 2010.

3. Aarts, Paul en Mouin Rabbani (red.) Waar ligt de grens?, Kritische beschouwingen over het vredesproces tussen Palestina en Israël. Bussum, Dick Coutinho, 1996.

4. Amit, Zalman en Daphna Levit Israeli Rejectionism; A Hidden Agenda in the Middle East Peace Process. …, Pluto Books, 2011

5. Said, Edward W. The End of the Peace Proces: Oslo and After. 2e dr.. Londen, Granta, 2002.

6. Susser, Asher. Israel, Jordan, and Palestine: The Two-State Imperative. Brandeis University Press, Lebanon/NH, 2012.

Sites en zoektermen:

1. Institute of Palestine Studies

2. Foundation for Middle East Peace

3. Palestine Israel Journal

4. American diplomacy Middle East peace proces

5. wrmea Washington report on Middle East Affairs, archives

Suggesties voor scripties, werkstukken, nader onderzoek:

1. Opvattingen over de veiligheidsgaranties voor Israël in een vredesaccoord.

2. De betrokkenheid van de Israëlische Palestijnen bij het vredesoverleg.

3. Gezamenlijke Europese verklaringen met betrekking tot het Oslo-proces en de ontwikkeling daarin.

CITAAT:

Beware of the time in which a Palestinian state is no longer a viable option. Then you would lose the very foundations of peace while losing sight of any chance for “putting an end to the conflict” whether with the Palestinians or with the Arabs as a whole.” Dr. Hanan Ashrawi, The State Imperative, 8 augustus 2000.

Nog geen reacties op: Algemeen

Uw reactie:

You may use these HTML tags and attributes: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <strike> <strong>